国土空间规划背景下——村庄规划优化提升的思考探索
根据中共中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、自然资源部《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》等文件精神，明确构建“五级三类四体系”国土空间规划编制体系， 在城镇开发边界外的乡村地区，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划。在国家生态文明建设、乡村振兴战略深化落实、国土空间规划体系改革等综合背景下，村庄规划由发展建设向实用管控转变，“多规合一”的实用性村庄规划成为新时期村庄规划的主要目标。
2020年3月27日，广东省自然资源厅印发《广东省村庄规划优化提升试点工作方案》， 要求落实国家和省关于村庄规划的新理念新思想新战略，推进美丽乡村建设和乡村振兴。村庄规划优化提升的提出，对于解决现阶段村庄规划中的突出问题，体现“多规合一”实用性的村庄规划，提升村庄规划空间响应能力、大力支持乡村振兴战略实施具有重大意义。基于此，我们进行了以下分析、思考和探索。
一、 国家层面村庄规划发展概述
从“社会主义新农村建设”的初级乡村阶段向“乡村振兴”的全面小康阶段逐步迈进。2004年-2018年期间，中共中央、国务院先后发布了多个 “三农”主题的“一号文件”。这些“一号文件”虽然没有系统性地发布乡村治理政策，但也是根据中国“三农”问题实践发展而制定的改善乡村治理状况的重要文件。可见，我国的乡村政策发展经历了一个长期的摸索过程，并不断从经济、产业、 体制机制等方面切入。
从社会主义新农村的“建设社会主义新农村”到乡村振兴的“贯彻‘二十字方针’”，对比“社会主义新农村建设”与“乡村振兴”的政策实施，我们可以看到 “乡风文明”的 发展目标仍然不变，但从“生产发展”到“产业兴旺”、 从“生活宽裕”到“生活富裕”、从“村容整洁”到“生态宜居”、从“管理民主”到“治理有效”，这充分体现了我国乡村地区产业水平不断增强、收入水平明显提高、环境要求显著提高、有效监管模式不断优化的发展历程。
根据国家现有的相关法规文件规定，村庄规划由村庄总体规划和村庄建设规划组成，在其编制过程中须同时与国民经济和社会发展规划、土地利用总规划相衔接。但在村庄规划体系构建过程中，伴随着不同时期的政策指引和要求，出现了村庄总体规划、村庄布局规划、社会主义新农村规划、美丽乡村规划、乡村建设规划、村庄整治规划等村庄规划类型，各规划之间从属关系不明、成果深度不一、内容繁杂重复，导致许多规划对村庄实际建设发展作用甚微。
随着2019年〔中发〕18号文《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的提出，明确了村庄规划属于国土空间规划“五级三类四体系”中详细规划的一部分，在城镇开发边界外的乡村地区，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，同时确立了多规合一、村民主体、成果简明、生态优先、地方特色、因地制宜等新要求，并进一步明确其作为核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设的法定依据。
二、 广东省村庄规划发展历程
(一) 广东省村庄规划模式演变
从2008年首轮新农村规划全面铺开以来，截至2018年，广东省的村庄发展已经走过十年历程。村庄规划的重点逐步从关注单个乡村的人居环境整治和发展建设，向遵循以人为本、生态优先等原则，关注全域生态文明建设、历史文脉传承、农业产业现代化发展的乡村振兴阶段进阶。
前期政治任务式规划编制，重建设、轻发展背景下，制约了乡村持久发展。第一阶段为村庄规划摸索阶段，广东省对村庄规划编制、宜居村镇建设、特色村落挖掘与乡村统筹发展都做了较多的思考，但人居环境整治、危旧房改造、贫困村建设都存有较多的不足。第二阶段建设优化提升阶段开始，更侧重于村庄建设的优化提升，就村庄规划编制的信息化，整村推进村庄规划建设及乡村统筹等方面都做了更多的尝试，在规划成果的标准化、规划建设的有效性方面有了很大的提高。但规划对于乡村经济产业的重视仍然不够，仅仅做到了近期要“建什么”的程度，忽略了规划对村庄生产、生活、生态、文化等多方面协调的问题。
另外，不同部门主导下的村庄规划，成果深度、表达形式不一，也导致了村庄发展建设难以统筹管控和落实。自2008年至今，期间广东省村庄规划编制经历了住建部门、农业农村部门、国土资源部门等不同部门的主导，在政策导向、部门职能分工、相关工作指引内容及深度差异等多重因素综合影响下，形成了不同类型、多样化的成果表达形式和内容深度要求，各阶段负责方案编制的规划设计单位综合实力和专业素养也不尽相同，导致不同类型的方案文本堆积成山，实施效果甚微，项目建设也难以在空间上予以有效管控。
2020年3月27日，广东省自然资源厅印发《广东省村庄规划优化提升试点工作方案》，并于6月30日公布了全省村庄规划优化提升试点名单（第一批），全省62个村列入其中，省自然资源厅将根据各试点实际情况予以建设用地规模支持；同时要求各试点村庄规划优化提升，在按照《广东省村庄规划编制基本技术指南（试行）》要求，形成“一图一表一规则”规划成果，建立符合标准的村庄规划数据库的基础上，进行优化提升。
三、 小结
截至目前，广东省村庄规划编制经历了“点-线-面”模式演变，类型多样，对不同类别乡村建设起到了一定引导作用；同时也逐步修正和完善底图底数不精准，与土规矛盾、冲突，缺乏乡村全域统筹和规划引领，重建设、轻保护、轻整体发展，规划难以管控和实施等问题。
国土空间规划背景下村庄规划优化提升工作的开展，存在着体系完善、解决现实问题、改革之大势所趋、具有现实的紧迫性和贯彻新发展观需求等重要意义。基于广东省自然资源厅制定的相关工作目标：到2020年底，完成不少于50个试点的村庄规划优化提升；提炼试点成果和一批村庄规划优秀案例经验，为下一步全面开展村庄规划全面优化提升探索出一条可以复制推广的方法路径，并初步构建从解决村庄规划布局到提升景观风貌的村庄规划设计体系；加强村庄规划宣传和培训力度，逐步建立驻村、驻镇规划师制度，培养一批“懂农业、爱农村、爱农民”的优秀村庄规划队伍和规划师。结合我省各区域村庄发展实际，优化提升之路仍任重而道远。
部门简介：
梅州事业部，梅州事业部深耕梅州地区，提供自然资源技术服务，在国土空间规划、土地规划、土地整治、乡村振兴等领域，拥有一支涵盖城市规划、士地资源管理等多专业背景的复合型团队，向业主提供高质量的国土空间规、详细规划和专项规划解决方案。在国地科技总公司的正确领导下，精准对接自然资源相关业务线条，以“客户为本、担当为先、协作为上、创新为要“的核心价值观，善谋实干、锐意进取，扎实推进各项工作，努力形成千帆竞发、百舸争流的良好局面。
责任编辑：林冬娜、邓小云
文章作者：林志伟
文章审核：吴剑平、王瑛
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